2019年省委一号文件解读

　　省委省政府下发的《关于坚持农业农村优先发展推动实施乡村振兴战略落地落实的意见》即2019年省委“一号文件”是全省连续下发的第16个“一号文件”（全文共七个部分33条11213个字），坚持农业农村优先发展总方针，把实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手，对标全面建成小康社会“三农”领域必须完成的硬任务，围绕打嬴脱贫攻坚战、农村人居环境整治和粮食综合生产能力建设、推动农村改革、农民增收、现代农业园区建设等工作，统筹推进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴“五大振兴”，全面部署全省农业农村工作，结合实际找准切入点，聚焦发力点，推动实施乡村振兴战略落地落实，让农民群众感受到实实在在的获得感。文件的主要内容可以概括为“12345”。

　　一、补齐一个最大短板

　　聚焦45个深度贫困县脱贫攻坚是全面建成小康社会的重中之重、难中之难、坚中之坚、急中之急，打嬴脱贫攻坚战是我们党作出的庄严承诺。四川省是全国脱贫攻坚任务最重的省份之一，全省45个深度贫困县还有935个深度贫困村36.4万名贫困人口，致贫原因复杂，与自然条件、民族宗教、社会治理等因素相互交织，是最难啃的“硬骨头”，也是全省全面建成小康社会最大一块短板。省委省政府高度重视，省委书记彭清华一开年就深入到凉山州开展调研，亲自谋划、亲自部署，率先垂范推进脱贫攻坚，强调要尽锐出战，集中优势兵力，推动脱贫攻坚资金、重大工程项目、扶贫政策举措进一步向深度贫困地区倾斜，坚决把这个“硬骨头”啃下来，坚决把这场“硬仗”攻下来。

　　二、对标“两大硬任务”：保障四川粮食安全、推进农村人居环境整治

　　（一）保障四川粮食安全。抓好粮食生产、确保粮食安全始终是“三农”工作的头等大事，粮食安全出了问题难辞其咎。四川作为全国13个粮食主产省（区）之，确保粮食供求平衡，既是中央对四川省的基本要求，也是四川省作为粮食主产省的重大责任。今年的省委“一号文件”作出了特殊强调，释放了明确的重农抓粮的信号，强调要亳不放松抓好粮食生产，就是要稳面积、稳产量、稳政策，要确保粮食播种面积稳定在9000万亩以上，总产量稳定在700亿斤左右的目标。保障四川粮食安全，主要措施就是深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。

　　从“藏粮于地”来说：一方面要坚决守住耕地红线，完成粮食生产功能区和重要农产品保护区4620万亩地块划定任务，强化基本农田特殊保护，开展耕地质量保育；要集中抓好90个粮食生产重点县、46个产油大县建设。另一方面，要大力推进高标准农田建设，提高耕地质量，抓紧编制《全省高标准农田建设规划（2019一2022）》。大力实施“三网”（田网、渠网、路网）配套、生态修复、循环利用、质量提升、环境保护“五大工程”，稳步提高耕地质量和抗旱防洪除淓能力。到2020年，累计建成高标准农田4430万亩。同时，要推进重大水利工程建设，实施“再造都江堰”水利大提升行动，加快大型灌区续建配套与节水改造，实施重点中型灌区配套改造，新增和恢复蓄引提水能力1.2亿立方米，保证农业生产用水。

　　从“藏粮于技”来说：主要就是推进农业科技创新和提升农业物质装备。要实施农业关键核心技术攻关行动，推动生物种业、智能农机、智慧农业、绿色投入品等领域自主创新。在粮食高产优质品种选育、高效栽培技术和模式推广、农业资源高效利用等领域取得一批突破性成果，形成品种、技术、模式“三轮驱动”藏粮于技的发展新格局。建设产业技术研究院、重点实验室、工程技术研究中心、技术创新中心和试验示范基地，培育农业企业创新主体。建立健全农业科研成果产权制度。要提升现代农业物质装备，加强农机装备科研机构、设备制造企业、农畜品种和农艺研究机构联合攻关，推进现代农业机械化、智能化、信息化。

　　（二）推进农村人居环境整治。这是广大农民群众最热切的期盼，是实施乡村振兴战略的第一场“硬仗”。目前，城市和乡村在生活质量上的差距，最突出的表现是农村生活环境差。四川省农村人居环境离中央要求和群众期盼还有很大差距，治理设施、治理能力、治理机制等短板还十分明显，成为影响农民生活质量的主要痛点。一是“厕所革命”任务艰巨，全省有部分农户还在使用普通旱厕，尤其是“三州”等贫困地区和边远山区卫生厕所普及率低。二是行政村垃圾问题突出，村民小组配备专职保洁员的比例不高，一些行政村生活垃圾没有得到有效收集和处理，存在乱堆乱放、垃圾山、垃圾沟的现象。三是污水处理滞后，一些行政村生活污水没有得到有效处理，有的地方污水横流，臭水沟、烂水渠、脏堰塘仍然可见。四是面源污染严重，畜禽养殖废弃物没有得到充分资源化利用和无害化处理，存在农药残留、化肥地膜等污染问题。全面建成小康社会，没有干净整洁美丽的农村人居环境是不行的。决战全面小康社会，这个底线任务必须要完成；实施乡村振兴战略，这个第一仗必须要打好。

　　针对全省在农村人居环境方面的突出短板，文件明确提出要学习推广浙江“千村示范、万村整治”工程经验，全面推进“美丽四川·宜居乡村”建设，坚持整村推进、台账管理、由点到面，重点推进农村生活垃圾治理、污水治理、“厕所革命”、村庄清洁和畜禽粪污资源化利用等“五大行动”。一是大力推进“厕所革命”，实施《关于推进农村“厕所革命”专项行动的指导意见》，推进农村户用卫生厕所改建，改造农村公共厕所，明确2019年要实现农村户用卫生厕所普及率达到70%、行政村公共厕所全覆盖。二是大力推进农村生活垃圾治理，要全面实施《四川省城乡垃圾处理设施建设三年推进方案》，加强垃圾收运处理体系建设，推进农村生活垃圾分类和资源化利用。要建立行政村保洁员制度，并逐步实现村民小组保洁员全覆盖，明确到2020年90%以上的行政村垃圾得到有效处理。三是大力推进污水治理，要实施《四川省农村生活污水治理五年实施方案》，推进“千村示范工程”建设，开展农村黑臭水体清理整治，推广污水源头和尾水回收利用，明确2019年50%以上的行政村要具备污水处理能力。四是要推进村庄清洁行动，实施好《四川省农村人居环境整治村庄清洁行动方案》，要抓好“三清两改一提升”（清理农村生活垃圾、清洁农村水源水体、清理畜禽养殖粪污等农业生产废弃物，改造农村户用厕所和公厕、改变影响农村人居环境的不良习惯，不断提升村容村貌），明确到2020年实现乡村环境基本干浄整洁有序。五是要推进畜禽养殖废弃物资源化利用，落实“一控两减三基本”目标（“一控”是指控制农业用水总量和农业水环境污染；“两减”是指化肥、农药减量使用；“三基本”是指畜禽的粪便、农膜、农作物秸秆基本得到资源化利用和无害化处理），发展种养循环农业，开展畜禽粪污资源化利用试点，支持畜牧大县整县推进畜禽粪污资源化利用，到2020年基本实现大规模养殖场畜禽粪污资源利用。

　　三、突出“三个重点任务”

　　以建设“10+3”产业体系为重点发展现代农业园区；以农村“五网”基础设施建设为重点改善生产生活条件；以农民工返乡创业为重点推进乡村人才振兴。

　　（一）以建设“10+3”产业体系为重点发展现代农业园区。推动由农业大省向农业强省跨越，擦亮农业大省金字招牌，这是习近平总书记对四川“三农”工作的重要嘱托，是我们肩负的重大责任、重要使命。发展现代农业园区是推进农业高质量发展的重要抓手，也是实现农业现代化的重要路径，要把现代农业园区建成农村改革“试验田”、农业技术“推广站”、现代农业“样板区”。省委“一号文件”把发展现代农业园区作为重点强力推进，就是要抓住这个“牛鼻子”，充分发挥示范引领作用，构建“10+3”特色农业体系，推动全省农业综合实力和农业发展水平迈上新台阶。

　　一是高标准推进现代农业园区建设。2018年10月，省上先后印发了《四川省现代农业园区建设考评激励方案》《四川省现代农业园区认定评分标准》，明确了现代农业园区建设的任务、标准和工作要求，是今后一段时期推进现代农业园区建设的重要依据。为推动这两个文件的落地落实，2018年12月，省委省政府在广元市召开了全省现代农业园区建设现场推进会，全面部署现代农业园区建设工作。省委“一号文件”进一步明确省上要出台现代农业园区星级管理办法，落实激励补助政策，对园区严格实行动态考核管理，市（州）、县（市、区）要制定现代农业园区建设推进方案和现代农业园区建设规划。

　　二是要突出“10+3”特色产业发展。产业发展必须有抓手，要把现代农业园区作为川粮（油）、川猪（家禽）、川茶、川薯、川药、川竹、川果（花椒）、川菜、川桑、川鱼10个“川字号”优势特色产业和现代种业、智能农机装备制造、烘干冷链物流的“10+3”产业体系的重要载体，围绕“10+3”产业体系，每个园区要培育壮大1～2个主导产业。文件指出，要进一步完善“10+3”优势特色产业五年推进方案，实施“川字号”农产品初加工提升和精深加工拓展行动，实施农产品品牌建设“五大工程”（孵化、提升、创新、整合、信息），推进农产品“三品一标”示范创建。

　　三是要加快推进三大先导性产业发展。现代种业、现代农业物质装备、烘干冷链物流等先导性产业是现代农业的重要支撑，也是全省现代农业发展的薄弱环节，必须要下大力气做大做强。文件明确要制订三大先导性产业的五年推进方案，加快现代种业发展，提升现代农业物质装备，加快优势特色农产品烘干和冷链物流设施建设。

　　（二）以农村“五网”（路、水、电、气、通讯）基础设施建设为重点改善生产生活条件，这是补齐农村发展短板的重要举措。近年来，在国家的大力支持下，农村基础设施明显改善。但由于基础条件差、历史欠账多，农业农村基础设施建设滞后的矛盾仍然突出，与城市的水平相比、与农民的需求相比，仍有不小差距。必须把加强农村基础设施建设摆在更加突出的位置，不断夯实乡村振兴基础。文件把农村“五网”基础设施建设作为改善农村生产生活条件的重点加以推进，提出要按照“四好农村路”要求，实施通乡油路、通村硬化路工程建设，新（改）建农村公路2万公里；实施农村饮水安全巩固提升工程；加快新一轮农村电网升级改造和农村动力电全覆盖；全面实施信息进村入户工程，推进“智慧乡村”“宽带乡村”“无线四川”等建设。这些都是农民最关心、最直接、最现实的利益问题，必须一件一件地解决好。当然，农村基础设施不可能一下子就能达到城市的水平，要持续努力，逐步缩小差距。同时，要建立健全基本公共服务体系，广泛开展乡风文明建设主题活动；推进移风易俗，实施乡村文化惠民工程，办好农民丰收节等惠农文化活动；在四川广播电视台开办乡村频道，丰富农民群众文化生活。全面加强农村党组织带头人队伍和党员队伍建设，建立健全乡村治理体系，深入开展扫黑除恶，确保乡村安定有序。

　　（三）以农民工返乡创业为重点推进乡村人才振兴。四川是农民工输出大省，每年约有2500万名农民工外出务工就业。改革开放以来，广大农民工走出乡村、走进城市，为经济社会发展做出了重大贡献。同时，他们在这个过程中也开阔了视野、积累了经验，一大批人具有经营头脑、技术技能和一定的资金积累，家乡情结较浓，对农村也很有感情，愿意投身家乡、投资农业农村，他们是实施乡村振兴战略亟须的宝贵人才。文件把农民工返乡创业作为推进乡村人才振兴重点进行安排布置。

　　一是要推进返乡下乡人员创业。文件明确落实《促进返乡下乡创业二十条措施》，鼓励支持农民工、大中专毕业生、复退转军人等返乡下乡领办创办家庭农场（林场）、农民合作社、农业企业、农业社会化服务组织等，培育成为新型经营主体。要实施乡村就业创业工程助农增收，积极搭建创业园区、孵化基地、众扶众筹等支撑平台，引导返乡农民工和农业企业到乡村建设基地、发展产业。要注意从优秀农民工中物色培养一批入党积极分子，逐步培养成为村社干部，夯实乡村基层组织建设的基础。

　　二是要探索建立新型职业农民制度。要总结推广新型职业农民制度试点经验，加快构建包括资格条件、教育培训、认证管理、生产扶持、社会保障、退休养老等政策体系，首先要把返乡农民工培育成为职业农民，把家庭农场主、农民合作社理事长纳入新型职业农民制度安排，从基本制度上解决“猪由谁来喂、地由谁来种”的问题。要启动开展职业农民职称评定试点。同时，文件提出要落实《加强农民工服务保障十六条措施》。

　　四、落实“四个优先”

　　坚持农业农村优先发展是实施乡村振兴战略的总方针，要始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障、在公共服务上优先安排，加快补齐农业农村发展短板，不断缩小城乡差距。农业是国计民生，农民是执政基础，农村是战略后院。总书记的重要论述是我们党对“三农”战略地位认识的发展和创新，“四个优先”阐明了对工农城乡发展优先序的战略考量，强化了对“三农”多予少取放活的大政方针。要针对实践中“三农”工作“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的问题，真正把乡村振兴摆上优先位置，真刀真枪地干、真金白银的投，真正体现“三农”工作是全党工作的重中之重。

　　省委“一号文件”明确提出，要坚持把抓好“四个优先”的落实作为做好“三农”工作的头等大事，纳入重要议事日程。一是要优先考虑“三农”干部配备，选好配强“三农”干部，把优秀干部充实到“三农”战线，注重选拔熟悉“三农”工作的干部充实地方各级党政班子，选优配强市（县）党委、政府分管负责同志、农口部门主要负责同志。建立“三农”工作干部队伍培养、配备、管理、使用机制，落实关爱激励政策。二是优先满足“三农”发展要素配置，坚决破除妨碍城乡要素自由流动、平等交换的体制机制壁垒，改变农村要素单向流出格局，推动资源要素向农村流动。三是优先保障“三农”资金投入，建立乡村振兴财政投入保障制度，坚持把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域，公共财政更大力度向“三农”倾斜，县域新增贷款主要用于支持乡村振兴。地方政府债券资金要安排一定比例用于支持农村人居环境整治、村庄基础设施建设等重点领域。四是优先安排农村公共服务，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，实现从形式上的普惠向实质上的公平转变。

　　五、构建“五大机制”

　　（一）建立乡村振兴考评激励机制。习近平总书记明确要求，要建立实施乡村振兴战略领导责任制，实行中央统筹、省负总责、市（县）抓落实的工作机制，党委和政府“一把手”是第一责任人，五级书记抓乡村振兴。乡村振兴各项工作要想落实落地，关键在于把我们的政治优势、制度优势发挥出来，建立五级书记抓乡村振兴的责任机制，推动地方各级党委和政府的主要负责同志亲自谋政策举措，亲自协调解决困难和问题，亲自督促政策落实，真正把乡村振兴変成“一把手工程”。“一号文件”明确，一是将乡村振兴考核纳入省委省政府综合绩效目标考核，把考核结果作为干部任免、政策资金支持的重要参考。二是出台《四川省市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略的实绩考核办法》。三是实施乡村振兴战略考评激励办法，每年评定10个乡村振兴先进县（市、区）、50个先进乡镇和500个示范村，分别给予6000万元、500万元和60万元的一次性补助，并在新增用地指标、省级涉农项目资金安排、金融货款、干部评先评优四个方面给予优先安排。四是开展现代农业园区星级评定工作，每年评定35个省级现代农业园区，其中三星级15个、四星级10个、五星级10个，分别补助1000万元、1500万元、2000万元。

　　（二）建立乡村“聚人气”的机制。现在农民老龄化问题日益突出，要把培育农村人力资本放在重要位置，除了支持农民工返乡创业外，还要引进培育乡村经营管理、专业技术、社会治理三类人才，建立“人才流向乡村、留在乡村”的政策体系，解决好“谁来种地、谁来振兴”的问题。一是要建立县域人才统筹使用制度和乡村人才定向委托培养制度，把乡村人才纳入各级人才培养计划予以重点支持。对做出突出贡献的各类人才按规定给予表彰和奖励。二是建立县级青年公职人员到乡村挂职制度，探索县（乡）新进公职人员到农村开展定期服务制度。建立“第一书记”派驻长效工作机制，全面向贫困村软弱涣散村和集体经济“空壳村”派出“第一书记”，并向乡村振兴任务重的村拓展。实施万名紧缺大学生定向培养计划、乡村实用人才培训提能计划和专家下基层行动。三是在县域教育、卫生等领域和行业实行岗编适度分离，引导专业技术人才直接服务乡村基层。按规定适当放宽乡镇事业单位人员考核招聘条件，支持特设岗位引进急需紧缺专业人才，实行基层人才评价特殊支持政策。四是统筹乡镇站所改革，强化乡镇为农服务体系建设。明确乡镇农村经营管理工作机构，配备专业专职人员。实施激励农业科技人员创新创业促进行动。

　　（三）建立乡村“聚财气”的机制。用活财政资金、撬动金融资金、引导社会资金“三个钱”，强化乡村振兴的投入保障。财政投入上，文件指出要落实财政支农投入稳定增长机制，涉农县（市、区）每年公共财政支出中对乡村振兴投入要达到一定比例。调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例，重点用于农村人居环境整治、村庄基础设施建设和高标准农田建设，推进城乡建设用地增减挂钩节余指标在市域内流转和贫困县节余指标在省域内流转，推进深度贫困地区节余指标跨省域调剂，所得收益全部用于脱贫攻坚和乡村振兴。金融资金上，今年2月，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，四川正在抓紧研究实施意见，重点支持小农户融资贷款问题。文件指出，建立县域银行业金融机构服务“三农”的激励约束机制，引导金融机构加大对乡村振兴的信贷支持力度。组织开展现代农业园区金融综合服务创新示范区建设。设立省级乡村振兴奖补资金，鼓励有条件的地方设立乡村振兴发展基金。

　　依托人民银行货币信贷大数据系统，实施乡村振兴“川农货”工程，支持建立乡村振兴农业产业发展货款风险补偿金制度。发展中央财政保费补贴型保险、地方特色农业保险和指数保险，探索“保险+”综合性金融服务。鼓励各地通过专项债券支持乡村振兴建设。社会资金上，文件指出实施国有经济支持乡村振兴计划。鼓励支持国有企业控股或参股设立乡村振兴投资公司。把引导工商资本下乡作为促进民营经济发展的重要举措，享受相关扶持政策。创新农村小型公共基础设施建管机制，按照国家规定简化审批程序，规范招投标适用范围。财政单项投资额度在200万元以下的农村小型公共基础设施项目的建设管理，可以依法采取村民自建、民办公助的方式，由农村集体经济组织实施。

　　（四）建立乡村用地保障机制。乡村振兴用地保障要坚持“两条腿走路”，一方面，各地要按不低于省上下达年度新增建设用地计划总量的8%予以单列，优先满足乡村发展；另一方面，要从盘活农村闲置建设用地进行安排。一是全面落实农村承包地“三权分置”。研究制定保持土地承包关系稳定并长久不変和第二轮土地承包到期后延包的具体办法。二是按照中央统一部署，推进农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，拓展宅基地制度改革试点。允许结合农村人居环境整治、土坯房改造等，在县域内开展乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治，盘活建设用地，重点用于支持乡村新产业新业态发展和返乡下乡创业。三是落实农业设施用地政策，严禁擅自改变农业用途、以农业结构调整为名进行非农建设，占用基本农田。

　　（五）建立“多规合一”乡村振兴规划编制机制。目前，乡村规划中比较薄弱的，也是非常紧要的，是村庄的规划编制工作。这些年，农村人口持续大量流出，村庄形态不断发展演变，一些村庄将会逐步消亡，如果不加区别地都去搞建设，就会造成巨大浪费。村庄建设，规划先行，做到不规划不建设、不规划不投入，确保乡村建设有规可循，“一张蓝图绘到底”。2018年4月，四川省在全国率先启动县域乡村振兴规划试点工作，确定22个试点县和30个试点镇，开展乡村振兴多规合一规划编制，印发《关于四川省县域乡村振兴规划编制的指导意见》。省委“一号文件”明确，一是落实县级党委、政府统筹推进乡村规划编制与实施的主体责任。综合考虑经济发展、产业布局、基础设施建设、文化保护等要素，尊重乡村发展规律，结合四川实际，突出四川特色，科学规划县域乡村布局。二是与乡村振兴规划相结合，推动有条件的乡镇、行政村撤并整合，探索四川模式，提供四川经验。三是总结推广多规合一、落地落实的乡村振兴规划试点经验，指导编制县域乡村振兴“1+6”规划，加快推进村规划编制。四是加强乡村风貌整体管控，引导农民参与规划编制，培养专业乡村规划队伍，组织动员社会力量开展规划服务，强化乡村振兴规划执行监管。